By Marjan Kasra und Babak Hojjat
Die Umstände rund um Präsident Trumps Einreiseverbot waren seit seiner Einführung als „Reiseverbot 1.0“ am 27. Januar 2017 sehr unbeständig. Im Rahmen dieses Verbots beschränkte Trump die Einreise in die Vereinigten Staaten für Staatsangehörige des Iran, Irak, Libyens, Somalias, Sudans, Syriens und Jemens. Infolgedessen wurde vielen Staatsangehörigen dieser Länder die Einreise in die Vereinigten Staaten verweigert und vielen wurde das Besteigen von Flugzeugen auf Flughäfen weltweit untersagt.
Da die Bürger dieser Länder überwiegend Muslime sind, wurde dieses Verbot als „Muslim-Verbot“ bezeichnet. Es gab praktisch keine Richtlinien dazu, weder vom Heimatschutzministerium (DHS) noch vom Zoll- und Grenzschutz (CBP), was zu einer äußerst chaotischen Situation an den US-Einreisehäfen führte. Nach tagelangen Protesten und Kundgebungen an Flughäfen im ganzen Land blockierte ein Bundesrichter in Seattle das Reiseverbot 1.0 und ermöglichte die Wiedererteilung von Visa.
Reiseverbot – Entwicklung 1.0 bis 3.0
Nach dem Scheitern des Einreiseverbots 1.0 legte die Trump-Regierung am 2.0. Juni 29 eine abgeschwächte Version 2017 vor. Noch bevor das Verbot in Kraft trat, reichten Gegner in Hawaii Eilanträge ein. Diesmal erklärte die Trump-Regierung, dass Ausländer, um ins Land einreisen zu dürfen, eine Verwandtschaft zu einem Elternteil, Ehepartner, Verlobten, Kind, erwachsenen Sohn oder Tochter, Schwiegersohn, Schwiegertochter oder Geschwister in den USA nachweisen müssen. Andere Familienmitglieder wie Großeltern waren zunächst ausgeschlossen. In Version 2.0 hieß es, sie seien nicht in „bona fide“-Verwandtschaft mit dem Ausländer. Nach Klagen wurden sie später eingeschlossen.
Nach einer Reihe von Niederlagen konnte die Regierung im Juni 2017 endlich einen Sieg verbuchen. Kurz vor der Sommerpause hob der Oberste Gerichtshof der USA das von Bundesrichtern in Hawaii und Maryland verhängte Einreiseverbot auf. Das Urteil des Obersten Gerichtshofs war von liberalen Richtern (Ruth Bader Ginsburg, Stephen Breyer, Sonia Sotomayor und Elena Kagan) nicht unterzeichnet. Die konservativen Richter Neil Gorsuch, Clarence Thomas und Samuel Alito argumentierten, dass es der Regierung des Präsidenten gestattet sein sollte, das Einreiseverbot in allen Fällen durchzusetzen. Dies erlaubte der Trump-Regierung faktisch, Bürgern des Sudan, Syriens, Jemens, Irans, Libyens und Somalias für 90 Tage die Einreise in die USA zu verbieten. Außerdem wurde fast allen Flüchtlingen für 120 Tage die Einreise in die USA untersagt.
In dem Bemühen, das Verbot zu einem dauerhaften Bestandteil unserer Einwanderungsgesetze zu machen, erließ die Regierung am 24. September 2017 die Präsidialproklamation 9645 (nicht mehr „Executive Order“). Sie verhängte Beschränkungen für acht Länder: Syrien, Venezuela, Jemen, Tschad, Iran, Libyen, Nordkorea und Somalia. Außerdem verhängte sie zusätzliche Sicherheitsmaßnahmen für irakische Bürger. Sowohl der Neunte Gerichtsbezirk (Kläger aus Hawaii) als auch der Vierte Gerichtsbezirk (Kläger aus Maryland) erließen einstweilige Verfügungen gegen dieses sogenannte „Reiseverbot 3.0“, was Trumps Verbot erneut wirkungslos machte. Am 7. Dezember 2017 gab der Oberste Gerichtshof jedoch diesmal den Anträgen der Regierung auf eine einstweilige Aussetzung einstweiliger Verfügungen statt.
Aus diesem Grund trat Präsident Trumps jüngstes Einreiseverbot für überwiegend muslimische Länder am 8. Dezember 2017 in Kraft, während die Berufungen noch bei den Gerichten des neunten und vierten Bezirks anhängig waren.
PRÄSIDENTENPROKLAMATION 9645
Die Proklamation des Präsidenten ist zwar in ihrem Umfang enger gefasst, wird aber dennoch von vielen als feindselig und auf vielen Ebenen verfassungswidrig angesehen. Auf den ersten Blick behauptet die Proklamation, ein „Ausnahmeverfahren“ für Personen zuzulassen, die keine Bedrohung für die Vereinigten Staaten darstellen. Laut der Proklamation selbst sollte das Außenministerium der Öffentlichkeit „Richtlinien“ geben. Bis heute hat das Ministerium keine klaren Richtlinien vorgelegt. Die einzige „Richtlinie“ ist praktisch eine Wiederholung der Proklamation selbst (siehe AILA-Dokument Nr. 17120830). Obwohl in der Trump-Proklamation steht, dass den betroffenen Staatsbürgern „von Fall zu Fall“ eine Ausnahmeregelung gewährt werden kann, wurde den betroffenen Parteien das Visum seit seiner Umsetzung am 8. Dezember 2017 praktisch kategorisch verweigert. Visumantragsteller erhalten einen allgemeinen Ablehnungsbescheid, in dem es heißt, dass sie „gemäß Abschnitt 212(f) des Immigration and Nationality Act gemäß der Presidential Proclamation 9645 nicht visumberechtigt sind. Gegen die heutige Entscheidung kann kein Rechtsmittel eingelegt werden.“
Nach dieser allgemeinen Ablehnung wird eines von zwei Kästchen angekreuzt. Die erste Option besagt, dass „unter Berücksichtigung der Bestimmungen der Proklamation keine Befreiung gewährt wird“ und dass der Antragsteller zu einem späteren Zeitpunkt einen neuen Antrag stellen kann. Dieses Kästchen scheint bei praktisch allen Nichteinwanderungsvisa (sofern das besagte Nichteinwanderungsvisum nicht eine der wenigen „Ausnahmen“ gemäß der Proklamation ist) und auch bei allen Antragstellern von Diversity-Visa angekreuzt zu sein. Das zweite Kästchen ist im Allgemeinen bei der Mehrheit der Antragsteller von Einwanderungsvisa angekreuzt, einschließlich der Visakategorien „Familienvisa“ und „EB-5“. Hier wird der beabsichtigte Einwanderer darauf hingewiesen, dass der Konsularbeamte den Antragsteller auf Befreiung gemäß der Proklamation prüft, und es wird weiter auf den Text der Proklamation verwiesen. Der Ablehnungsbescheid endet mit der Betonung, dass das Befreiungsverfahren langwierig ist und dass der Antragsteller weiterhin „gemäß Abschnitt 212(f) abgelehnt“ wird.
Abschnitt 3(c) der Proklamation 9645 erteilt Konsular- und Einwanderungsbeamten die Vollmacht, in jedem Einzelfall eine Ausnahmegenehmigung für Personen zu erteilen, die andernfalls dem Einreiseverbot dieser Proklamation unterliegen würden, sofern: Die Einreiseverweigerung für den Ausländer unzumutbare Härten bedeuten würde, die Einreise keine Gefahr für die nationale oder öffentliche Sicherheit der USA darstellen würde und die Einreise im nationalen Interesse läge.
Der Prozess der Visumbefreiung
Obwohl ein Verzichtsverfahren möglich sein soll, ist unklar, welche Beweisstandards für diese Feststellung verwendet werden.
In einem überparteilichen Brief vom 31. Januar 2018 forderten die Senatoren Jeff Flake und Chris Van Hollen das Außenministerium um Informationen zu Visa an. In ihrem Brief behaupten die Senatoren, es gebe Berichte über „einheitliche Ablehnungen von Visabefreiungen“. Darüber hinaus betonen die Senatoren, dass das US-Außenministerium der Öffentlichkeit keine schlüssigen Leitlinien zu Visabefreiungen gegeben und keine Beweisstandards oder Qualifikationen für die Gewährung der Berechtigung zur Befreiung bereitgestellt habe.
Im Anschluss an den Brief reagierte das US-Außenministerium mit einem überraschenden Brief vom 22. Februar 2018 an Senator Van Hollen. Das Außenministerium gab bekannt: „Von den 8,406 Anträgen auf Nichteinwanderungs- und Einwanderungsvisa wurden bis zum 15. Februar 2018 nur zwei Ausnahmegenehmigungen erteilt.“ Um zu verstehen, wie viele Personen betroffen sind, muss man den Bericht des Außenministeriums über das Visa Office aus dem Jahr 2017 lesen (Department of State, Report of the Visa Office 2017, Tab. XIV und XVIII). Laut dem Bericht des Außenministeriums wurden allein im Jahr 2016 73,500 Visa an dieselben Staatsangehörigen der betroffenen Länder ausgestellt, was durchschnittlich 6,125 Visa pro Monat entspricht. Diese Zahl ist nun im Zeitraum vom 8. Dezember 2017 bis zum 15. Februar 2018 auf zwei gesunken.
Den Statistiken aus dem an Senator Van Hollen gerichteten Brief zufolge scheint es seit dem 99.9. Februar 15 eine beispiellose Ablehnungsquote von 2018 Prozent zu geben.
Statistiken zu betroffenen Antragstellern laut Außenministerium vom 8. Dezember 2017 bis 8. Januar 2018, mit Quote der genehmigten Ausnahmegenehmigungen bis 15. Februar 2018.
Einem aktuelleren Brief der Senatoren Chris Van Hollen und Chris Murphy an das Außenministerium vom 19. April 2018 zufolge ist das Außenministerium nach Kenntnisstand der Senatoren zum Zeitpunkt des besagten Briefes bereits etwa 450 Ausnahmegenehmigungen erteilt worden. Die Senatoren forderten (vom Außenministerium) „vollständige Berichte an, die der Heimatschutzminister dem Präsidenten alle 180 Tage gemäß Abschnitt 4 von PP9645 vorlegt, sowie alle ähnlichen Empfehlungsberichte, die vor der Ankündigung von PP 9645 vorgelegt wurden“. Die Senatoren ersuchten um die Leitlinien, die das Außenministerium den US-Konsularstellen bezüglich der Umsetzung von PP 9645 und den Kriterien für die Bewertung von Ausnahmegenehmigungen herausgegeben hat. Schließlich forderten die Senatoren auch ausführliche Statistiken an, darunter die Gesamtzahl der Antragsteller (Stand 18. April 2018) für Nichteinwanderungs- und Einwanderungsvisa, die Zahl der Anträge, „die gemäß der Proklamation mit Berücksichtigung einer Ausnahmegenehmigung abgelehnt wurden“, und die Gesamtzahl der genehmigten Ausnahmegenehmigungen.
Wichtig ist, dass die Senatoren in ihrem Brief vom 19. April 2018 auf Unstimmigkeiten bei der Berichterstattung des Außenministeriums über tatsächlich genehmigte Ausnahmeregelungen hinweisen. Wie oben erwähnt, meldete das Außenministerium in seinem Brief vom 15. Februar 2018 an die Senatoren Van Hollen und Flake bis zum 22. Februar 2018 nur zwei genehmigte Ausnahmeregelungen. In einem späteren Interview mit Reuters weniger als zwei Wochen später behauptete das Außenministerium jedoch, es habe „rund 100 Ausnahmeregelungen“ erteilt. Daher forderten die Senatoren vom Außenministerium bis zum 30. April 2018 umfassendere, vollständigere und genauere Statistiken.
Während die Rechtsgemeinschaft gespannt auf aktualisierte Statistiken des Außenministeriums wartet, sollten wir bedenken, dass selbst wenn es bis zum 450. April 19 2018 Ausnahmegenehmigungen gab, wir bei einer ähnlichen Antragstellerquote wie 2016 für einen Zeitraum von 4-5 Monaten davon ausgehen, dass die Gesamtzahl der Antragsteller weit über 20,000 Personen aus den betroffenen Ländern liegen wird. Daher scheint die Quote der Personen, die aus den betroffenen Ländern in die Vereinigten Staaten einreisen, bei etwa 1-3 Prozent zu liegen. Am 10. April 2018 wurde der Tschad von der Liste der Länder mit Reiseverbot 3.0 gestrichen, da er laut der Pressesprecherin des Weißen Hauses, Sarah Huckabee Sanders, „seine Praktiken im Bereich Identitätsmanagement und Informationsaustausch verbessert“ hat.
Es wird jedoch allgemein angenommen, dass das Einreiseverbot diskriminierender Natur ist und durch die Feindseligkeit der Trump-Regierung genährt wird. Diese Feindseligkeit hat zur Ausgrenzung einer Gruppe von Minderheiten geführt, von denen die Mehrheit Muslime sind. Die Gegner des Einreiseverbots auf Berufungs- und Oberster Gerichtsebene argumentieren mit Verstößen gegen die Establishment Clause, die Gleichbehandlungsklausel, die Due Process Clause und das Verwaltungsverfahrensgesetz.
Im Gegensatz zu den seit langem geltenden Regeln und Vorschriften des US-Visumprogramms, die durch INA und FAM eingeführt wurden, besteht keine Anforderung, dass Antragsteller, denen eine Ausnahmegenehmigung nach Abschnitt 3(c) verweigert wird, über den Grund der Ablehnung informiert werden müssen. Und anders als beim Visumprogramm gibt es keine aufsichtsrechtlichen Überprüfungen oder Verfahren, um eine erneute Prüfung zu erwirken. Darüber hinaus stellen Einwanderungsexperten fest, dass die beabsichtigten Einwanderer häufig nicht über die Möglichkeit informiert werden, dass ihnen eine Ausnahmegenehmigung zur Verfügung stehen könnte. Tatsächlich werden verschiedene Visumantragsteller unter identischen Umständen an US-Konsularstellen häufig unterschiedlich behandelt, indem einigen mitgeteilt wird, dass ihnen ein Ausnahmegenehmigungsverfahren „zur Verfügung“ steht, während andere die Ablehnung nach 212(f) erhalten, bei der das erste Kästchen angekreuzt ist, was bedeutet, dass ihr Antrag abgelehnt wurde und keine Ausnahmegenehmigung zur Verfügung steht. Daher scheint das Ausnahmegenehmigungsverfahren vage, ad hoc und subjektiv zu sein. Oftmals erhalten die Anwälte der vertretenen Antragsteller wenig oder gar kein Feedback, außer dass sie die Formulierung der Proklamation nachplappern.
In Anbetracht der aus dem Brief an Senator Van Hollen hervorgehenden Statistiken des Außenministeriums war jede Gewährung von Ausnahmegenehmigungen gemäß Abschnitt 3(c) der Proklamation bestenfalls illusorisch. Die Bestimmungen der Proklamation und das Fehlen klarer, objektiver Vorgaben durch das Außenministerium werfen unser Land zurück in die 1920er Jahre. Der Immigration Act von 1924, auch National Origins Act und Asian Exclusion Act genannt, beinhaltete eine auf Nationalität basierende Zuteilung mit dem ultimativen Ziel, die Zahl der Nicht-Weißen zu reduzieren. Er zielte auf Asiaten, Süd- und Osteuropäer (insbesondere Italiener), Slawen und osteuropäische Juden. Damit sollte „das Ideal der amerikanischen Homogenität bewahrt“ werden. Das Gesetz wurde 1965 von Präsident Johnson abgeschafft, als er den Immigration and Nationality Act unterzeichnete. Während er in der Nähe der Freiheitsstatue stand, kommentierte er, dass gerade „ein sehr tiefer und schmerzlicher Fehler im Gefüge der amerikanischen Justiz“ korrigiert werde.
Der Oberste Gerichtshof hielt im April dieses Jahres Anhörungen zum Reiseverbot 3.0 ab. Zum Zeitpunkt des Drucks stand eine Entscheidung noch aus. Im April strich die Trump-Regierung auch den Tschad von der Liste der gesperrten Länder. In der Rechtsgemeinschaft herrscht Konsens darüber, dass sich das Gericht aller Wahrscheinlichkeit nach weigern wird, eine sachbezogene Entscheidung über das Reiseverbot zu treffen. Es liegt nun in der Macht des Gerichts, zu entscheiden, ob die Judikative sich der Exekutive unterwirft, wenn diese ihre Rolle in Fragen der nationalen Sicherheit geltend macht, ungeachtet einer wahrgenommenen Feindseligkeit in der Absicht. Von diesem Balanceakt hängt das Schicksal von Millionen Menschen ab, die aus überwiegend muslimischen Ländern stammen.
Marjan Kasra
Marjan Kasra ist eine EB-5-Einwanderungsanwältin und Gründerin von Lawmaks im Jahr 2005.
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