Retrospektive des Regionalzentrums

von Courtney Creedon und Jinhee Wilde

Das Regionalzentrumprogramm ist zweifellos ein zentraler Bestandteil des EB-5-Programms. Da etwa 90 Prozent der Investoren ihr Kapital über Regionalzentren anlegen und es fast 450 EB-5-Regionalzentren gibt, ist es kein Wunder, dass Regionalzentren zum Aushängeschild von EB-5 geworden sind. Trotz ihrer Verbreitung ist die Geschichte des Pilotprogramms, das das EB-5-Regionalzentrum geschaffen hat, nicht allgemein bekannt. Hier werden wir das EB-5-Regionalzentrum von seiner Gründung über die turbulenten Jahre bis heute und darüber hinaus verfolgen. 

Das EB-5 Regional Center entstand als Erweiterung des ursprünglichen US-amerikanischen Immigrant Investor Program (EB-5), das 1990 vom Kongress ins Leben gerufen wurde.^[1]. Das Programm wurde ins Leben gerufen, um die Wirtschaft anzukurbeln, Arbeitsplätze zu schaffen und sowohl amerikanischen Bürgern als auch Einwanderern Vorteile zu bringen. Im Austausch für eine Kapitalinvestition von mindestens 500,000 US-Dollar, die zur Schaffung von 10 US-Arbeitsplätzen führt, sind Ausländer in den Vereinigten Staaten willkommen. Trotz des enormen Potenzials von EB-5 war das Interesse an dem Programm in den Anfangsjahren gering. Um sicherzustellen, dass die Vorteile von EB-5 genutzt werden, verabschiedete der Kongress 1992 das Immigrant Investor Pilot Program, besser bekannt als Regional Center Program.^[2]. 

Das EB-5 Regional Center ist eine offiziell benannte Organisation, die Investitionsprojekte für EB-5-Investoren sponsert. EB-5 Regional Centers nehmen dem Investor nicht nur mehr Laufarbeit ab, sondern ermöglichen es Investoren auch, ihr Geld zusammenzulegen, um in größere Projekte zu investieren, die mehr Arbeitsplätze schaffen. Da Regional Centers die Anrechnung indirekter Arbeitsplätze ermöglichen, ist es für Projekte in dieser Hinsicht einfacher, als EB-5-konform eingestuft zu werden.“ Das Regional Center-Programm hat möglicherweise das Gesicht der Branche verändert, aber anhaltendes Interesse an dem Programm entstand erst ein Jahrzehnt später.

Die frühen Tage

Die Anfangsjahre des Programms werden in der Branche oft als die Zeit des Wilden Westens beschrieben. Zwar herrschte damals kein völliges Laissez-faire-Umfeld, aber die Anerkennung als Regionalzentrum war bei weitem nicht so aufwändig wie heute. Projektentwickler, die an der noch nicht begehrten Anerkennung als Regionalzentrum interessiert waren, konnten diese erhalten, indem sie einen Brief an den Immigration and Naturalization Service (INS) – den Vorgänger des USCIS – schrieben, in dem sie ihr Projekt erläuterten und Unterlagen beifügten, darunter einen Wirtschaftsbericht und einen Geschäftsplan (der Antrag I-924 konnte erst 2010 eingereicht werden). Obwohl das Programm so unkompliziert war, wurden Anfang der 90er Jahre nur eine Handvoll Regionalzentren eingerichtet. Die Leute verstanden die Möglichkeiten der Regionalzentren nicht vollständig oder wollten kein Risiko eingehen. Trotzdem schleppte sich das Programm dahin, und während das Interesse an dem Programm wuchs, verlängerten sich die Bearbeitungszeiten in Washington – man könnte sagen, die Geschichte wiederholt sich.

Die entspannte Atmosphäre im EB-5-Programm machte das Programm zu einem perfekten Ziel für Missbrauch und Misshandlung. Weniger gewissenhafte Akteure nutzten das Programm aus und verschafften Investoren Green Cards, obwohl sie nur einen Bruchteil der erforderlichen Investitionssumme aufbrachten, und praktisch kein Geld floss in die eigentlichen Projekte. Die ruhigen Anfangstage wichen schnell Kontroversen, die das Programm jahrelang lahmlegten.

Die turbulenten Jahre

Das Fehlen strenger Vorschriften zu Beginn der 1990er Jahre bot die perfekte Gelegenheit, das EB-5-Programm zu testen. Obwohl das Programm eine Mindestinvestition von 500,000 US-Dollar erforderte, fanden einige Akteure einen Weg, Investoren mit nur 125,000 US-Dollar in die Vereinigten Staaten zu bringen, wobei sie den Restbetrag durch Schuldscheine beglichen. Obwohl die beiden berüchtigtsten Unternehmen, die an solchen Machenschaften teilnahmen – AIS und InterBank – später wegen Betrugs untersucht (und im Fall von InterBank verurteilt) wurden, erlaubte das INS solche Praktiken damals. Paul Virtue, der damalige stellvertretende Exekutivkommissar des INS, machte die Praktiken in zwei Rechtsgutachten aus den Jahren 1993 und 1995 offiziell, indem er die Erfüllung der Investitionsanforderungen durch Schuldscheine erlaubte und es Investoren erlaubte, ihr Geld in Kommanditgesellschaften zusammenzulegen.^[3]. Laxe Vorschriften weckten das Interesse an dem Programm und Gruppen wie AIS nutzten dies aus, indem sie viele Investoren mit einem Bruchteil der erforderlichen Investitionssumme in die Vereinigten Staaten brachten.

AIS wurde von einer Gruppe politisch gut vernetzter Personen unterstützt – Banker, Entwickler, der Bruder eines ehemaligen Präsidenten und ein ehemaliger INS-Beauftragter. Anstatt eine Investition von 500,000 oder 1 Million Dollar zu verlangen, vermarktete AIS EB-5 an die Mittelschicht – und strukturierte seine Geschäfte so, dass die Investoren nur 125,000 Dollar in bar aufbringen mussten, während der Rest in Schuldscheinen zu begleichen war. Die Investoren bissen an, oft in dem Glauben, die Investitionen seien ein sicherer und sogar garantierter Weg zur US-Staatsbürgerschaft. Nachdem AIS die Gebühren abgezogen hatte, sickerte ein kleiner Geldbetrag in das eigentliche Geschäft ein, gerade genug, um es lange genug am Leben zu halten, bis das INS die Bedingungen für die Green Cards der Investoren aufhob. Nach Erhalt ihrer unbefristeten Green Card konnten die Investoren ihre Partnerschaften zu Geld machen.^[5]. Solche Manöver sind zwar nicht illegal, doch die Priorität des Programms verlagerte sich von der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Ankurbelung der US-Wirtschaft auf die Ausgabe von Green Cards zu Schnäppchenpreisen.

Als die Anträge bei den US-Konsulaten im Ausland eingingen, stellten die Konsuln das komplizierte Juristendeutsch in Frage, das es den Investoren ermöglichte, günstig ein Visum zu erhalten. Da sie 1997 nicht über ausreichende Kenntnisse verfügten, um die komplizierten Dokumente zu analysieren, wandten sich die Konsuln an die Zentrale des INS in den USA. Der damalige General Counsel des INS, David Martin, erkannte, dass die ohnehin schon geringe Investition des Investors kaum jemals einem echten Risiko ausgesetzt war. Am 19. Dezember 1997 veröffentlichte er ein Memo, in dem er klarstellte, dass derartige Methoden gegen das Gesetz verstießen, und beendete damit faktisch das EB-5 Regional Center-Programm. Unzählige Investoren blieben in der Schwebe. 

Im darauf folgenden Jahr erließ das INS eine Reihe von Präzedenzentscheidungen, die zu Markenzeichen des Programms wurden. Die Entscheidungen – Fälle von Ho, Hsiung, Izummi und Soffici – präzisierten Vorschriften, beschränkten die Verwendung von Schuldscheinen, untersagten das Versprechen von Renditen an den Investor, beschränkten das, was als Kapital galt, auf den Mindestinvestitionsbetrag und verlangten, dass der Investor persönlich am Geschäft beteiligt war, neben vielen anderen wichtigen Entscheidungen.^[6]. Ihr Ziel war es, das Programm wieder auf seine ursprünglichen Ziele auszurichten: die Kapitalzufuhr zur US-Wirtschaft und die Schaffung von Arbeitsplätzen in den USA.

Dennoch wurde die EB-5-Welt bald von einem weiteren Skandal heimgesucht. Im Jahr 2001 wurden James F. O'Connor und James A. Geisler von InterBank wegen 48 Fällen von Einwanderungs-, Steuer- und Überweisungsbetrug sowie anderer Anklagepunkte im Zusammenhang mit ihrem Missbrauch des EB-5-Programms verurteilt. Die InterBank Group, LLC vermarktete EB-5-Projekte an internationale Investoren, indem sie das Programm falsch darstellte. Der Betrug dauerte nicht lange, bevor gegen Geisler und O'Connor ermittelt wurde. Gerichtsdokumenten zufolge entwickelten die beiden „gemeinsam einen Plan“, um das EB-5-Programm an Personen zu vermarkten, die nicht über die erforderlichen Mittel zur Teilnahme verfügten. Darüber hinaus fälschten sie Dokumente, um die INS davon zu überzeugen, dass die Investoren die erforderlichen Investitionen getätigt hatten. Von 1996 bis 2000 zeichnete InterBank etwa 335 Investoren, von denen keiner den vollen erforderlichen Betrag investierte, und sammelte etwa 21 Millionen US-Dollar an EB-5-Mitteln ein. Die meisten der beteiligten Investoren verloren ihre gesamte ursprüngliche Investition, und keiner wurde als Mittäter des Plans befunden.^[7].

Leider mussten die Investoren nicht nur unter skrupellosen Unternehmen leiden, sondern auch unter dem INS, das ihre laufenden Einwanderungsfälle bremste. Die in den Fällen von Ho, Hsiung, Izummi und Soffici festgelegten Richtlinien wurden rückwirkend angewendet und stoppten Fälle, die bereits die wichtigsten Hürden des EB-5-Prozesses genommen hatten, wodurch viele Investoren hilflos dastanden. Um Abhilfe zu schaffen, verabschiedete der Kongress im November 2002 ein Gesetz. Dieses spezielle EB-5-Gesetz gewährte Investoren, die ihre I-526-Anträge zwischen Januar 1995 und August 1998 eingereicht hatten, zwei zusätzliche Jahre, um die Anforderungen des Programms zu erfüllen.^[8]. Trotz der Gesetzgebung mussten die Investoren jahrelang auf die Einführung von Regelungen warten, während ihr Einwanderungsstatus ungewiss blieb. 

Während dieser Zeit wurden alle Petitionen im Zusammenhang mit regionalen Zentren gestoppt. Während das INS noch Direktinvestitionsfälle verhandelte, kam es nur zu einem Rinnsal an Investoren. 44 wurden nur 526 I-2001-Anträge genehmigt, 69 waren es 2002 – die niedrigsten Genehmigungszahlen in der Geschichte des EB-5-Programms.

Die Erneuerung

Trotz der Rückschläge, die die junge EB-5-Branche plagten, erkannten die Befürworter des Programms dessen Potenzial. Anfang der 2000er Jahre erlebte das Programm durch regionale Zentren einen Aufschwung. Diese regionalen Pionierzentren waren mit einer negativen Wahrnehmung des Programms, Zögern seitens der Regierungsbeamten und allgemeiner Unkenntnis des Programms konfrontiert (weitere Informationen hierzu finden Sie in unserem Interview mit Tom Rosenfeld auf Seite 50). Einige der frühen regionalen Zentren, die heute noch aktiv sind, sind American Life Inc., Vermont EB-5 Regional Center, CMB Export Regional Center, Seattle Regional Center, CanAm Enterprises und California Consortium for Agricultural Export. Alle diese regionalen Zentren haben die Vorteile des Programms unter Beweis gestellt, indem sie Investitionen von 500,000 US-Dollar in Projekte bündelten, die das Wirtschaftswachstum in heruntergekommenen Gebieten einer Stadt, eines Landkreises und anderer Ballungsräume ankurbelten, indem sie Infrastruktur, Hotels und andere kommerzielle Unternehmen entwickelten, um Arbeitsplätze in diese Gebiete zu bringen. Da das USCIS strengere Nachweise für die Schaffung von Arbeitsplätzen verlangte, wie in einem USCIS-Richtlinienmemorandum zur Mieterbelegung vom 20. Dezember 2012 dargelegt, hatten einige dieser Pioniere Schwierigkeiten, indirekte Arbeitsplätze durch Mieterbelegung nachzuweisen oder zu dokumentieren, ob ihre Projekte in einem Zielarbeitsgebiet lagen. Die meisten der erfolgreichen Regionalzentren nutzten jedoch die Erfahrungen der Anfangszeit und haben die EB-5-Prinzipien richtig angewendet, um der amerikanischen Wirtschaft zu nützen und Investoren einen sicheren Weg zur Erlangung ihrer Green Card zu bieten.

Um die Rolle der Regionalzentren im EB-5-Programm weiter zu festigen, gründete USCIS im Jahr 2005 die Investor and Regional Center Unit (IRCU) – heute Foreign Trader, Investor and Regional Center Program –, um eine angemessene Aufsicht und einheitliche Standards im Entscheidungsprozess in Bezug auf die Regionalzentren zu gewährleisten.^[9]. Die Erweiterung war Teil einer breiteren Bewegung zur Wiederherstellung und Stärkung des Programms und signalisierte zukünftiges Wachstum. Ein Aspekt dieser Bewegung war die schrittweise Abschaffung des INS und die Übertragung seiner Einwanderungsaufgaben an USCIS, nachdem die Schwäche des INS erkannt wurde. Durch die Übernahme seiner Aufgaben durch andere Stellen war USCIS möglicherweise besser aufgestellt, um die Zügel in EB-5-Angelegenheiten in die Hand zu nehmen, da sein Hauptaugenmerk auf der Einwanderung und nicht auf der nationalen Sicherheit als Ganzes liegt.

Heute

Seit 2007 ist die Zahl der vom USCIS benannten Regionalzentren jedes Jahr rasant gestiegen. Regionalzentren begrüßen eine Vielzahl von EB-5-Investoren, die selbst nach dem wirtschaftlichen Abschwung bereit sind, Mittel bereitzustellen.

Im Laufe des letzten Jahrzehnts hat der USCIS wiederholt Richtlinien zur Regulierung des Programms herausgegeben. Während regionale Zentren in der Anfangszeit einfach benannt werden konnten, veröffentlichte der USCIS 2010 das Formular I-924 und das jährliche Folgeformular I-924-A.

Jetzt muss ein Regionalzentrum einen Antrag auf Formblatt I-924 einreichen, der klar darlegt, wie ein Regionalzentrum Wachstum und Arbeitsplatzschaffung in einem bestimmten Gebiet der Vereinigten Staaten fördern wird, und der nachprüfbare Einzelheiten dazu liefert, wie das Zentrum Arbeitsplätze schaffen wird. Da es sich bei den Projekten auf Formblatt I-924 um „hypothetische“ Projekte mit nur allgemeinen Vorschlägen und Vorhersagen handeln kann, ist die Zahl der ausgewiesenen Regionalzentren seit 450 von 20 auf fast 2007 gestiegen. Nicht nur die Zahl der Regionalzentren ist explosionsartig gestiegen, sondern auch das Interesse an dem Programm. USCIS berichtete, dass sich die Zahl der über Regionalzentren eingereichten Anträge von 2009 bis 2012 mehr als vervierfacht hat. 

Trotz aller Versuche, das Programm zu stärken und vor Missbrauch zu schützen, versuchen einige Akteure immer noch, es für persönliche Zwecke zu missbrauchen. Der jüngste Fall in Chicago hallte durch die gesamte Branche und erinnerte an frühere Skandale. Die SEC ging hart gegen das Chicago Convention Center vor und kündigte im Februar 2013 Anklage wegen Irreführung von Investoren, Dokumentenfälschung und Einstecken von Investitionen an.^[10]. Der Fall zeigt, wie verwundbar das Programm ist, aber auch, wie sehr die SEC und der USCIS Wert auf Aufsicht, Regulierung und Sicherheit legen. Obwohl der Skandal einen abschreckenden Effekt auf die Branche hatte und die Anleger vorsichtiger machte, entwickelt sich das Regionalzentrumsprogramm weiter und schreibt Erfolgsgeschichten.

Da viele der anfänglichen Rückschläge auf unklare Regelungen zurückzuführen waren, drängten die Interessenvertreter der Branche den USCIS, klare Richtlinien für das Programm herauszugeben. In der bislang aufschlussreichsten Veröffentlichung hat der USCIS seine Position zu Schlüsselaspekten des EB-5-Programms in seinem am 5. Mai 30 veröffentlichten EB-2013 Adjudications Policy Memorandum klargestellt.^[11]. Während einige der Bestimmungen direkt auf die Regionalzentren Anwendung fanden, ermöglichte die allgemeine Klarheit des Memos vom Mai den Regionalzentren, mit realistischeren Erwartungen und mehr Beständigkeit zu arbeiten.

Der stetige Erfolg und das Wachstum im letzten Jahrzehnt haben das EB-5-Programm nicht vor politischen Angriffen geschützt. Senator Chuck Grassley (R-IA), ranghöchstes Mitglied des Justizausschusses des Senats, hat Vorbehalte gegenüber dem EB-5-Programm, insbesondere angesichts der Nominierung und anschließenden Bestätigung des ehemaligen USCIS-Direktors Alejandro Mayorkas für eine hochrangige Position im Heimatschutzministerium. Darüber hinaus hat das Office of the Inspector General, ein Zweig des Heimatschutzministeriums, kürzlich einen Bericht über seine Prüfung des EB-5-Programms veröffentlicht, in dem es zu dem Schluss kommt, dass USCIS nicht in der Lage ist, das Regionalzentrumsprogramm angemessen zu verwalten. Der Bericht wurde kritisiert, weil er wichtige Reformen ignoriert, die USCIS in den letzten Jahren zur Stärkung des Programms und Erhöhung der Sicherheit durchgeführt hatte. Dennoch enthielt der Bericht vier Empfehlungen, darunter die Aktualisierung der Vorschriften, um dem USCIS die Befugnis zu erteilen, den Status eines Regionalzentrums aufzuheben, die Einrichtung einer Zusammenarbeit zwischen den Behörden, die Messung der wirtschaftlichen Auswirkungen des Programms und die Einführung von Kontrollen zur Qualitätssicherung (weitere Erläuterungen zu diesem Bericht finden Sie im Abschnitt „Das Tauziehen zwischen dem Kongress und der Behörde“ auf Seite 22).

Das DHS ist nicht die einzige Stelle, die Meinungen darüber äußert, wie das EB-5-Programm verwaltet und reformiert werden sollte. Regierungsbehörden und Interessenvertreter bewerten ständig

das Programm, insbesondere im Lichte der umfassenden Debatte zur Einwanderungsreform. Einige ihrer Vorschläge umfassen die Regulierung der Wahlkreismanipulation von TEAs,^[12]. die erforderliche Mindestinvestition jedes Jahr entsprechend dem Verbraucherpreisindex zu erhöhen,^[13]. und die Beschleunigung des Entscheidungsprozesses des USCIS. Eine der größten Frustrationen für regionale Center-Betreiber und Investoren sind die langen Bearbeitungszeiten des USCIS; Entwickler sind oft gelähmt und gezwungen, auf Treuhandgeldern zu sitzen, bis über die Anträge der Investoren entschieden wurde. Es besteht die Hoffnung, dass das USCIS die Anträge schneller bearbeiten kann, indem es den Entscheidungsprozess rationalisiert, Vorschriften klarstellt und Informationen über das Programm verbreitet.

Obwohl das Regionalzentrumsprogramm im letzten Jahrzehnt gewachsen ist, geschah dies nicht ohne einige Anfangsschwierigkeiten. Angesichts politischer Positionen und Branchenskandale sind die Teilnehmer zu Recht vorsichtig. Klügere Investoren und Projektinvestoren, die ihre Hausaufgaben machen, sind der Schlüssel zum Schutz des Programms vor Missbrauch. Die Reformen, die auf dem Tisch liegen, deuten alle auf ein sichereres, stärkeres EB-5-Programm in den kommenden Jahren hin.

Courtney Creedon möchte David Hirson und Henry Liebman für ihre Anleitung bei diesem Artikel danken.

Anmerkung des Herausgebers: Alle Verweise auf das Jay Peak Resort und seine Entwickler in diesem Artikel stammen aus der Zeit vor den im April 5 aufgetauchten Vorwürfen des Missbrauchs von EB-2016-Mitteln. Allen potenziellen Investoren und Mitgliedern der EB-5-Programmgemeinschaft wird dringend empfohlen, bei der Auswahl eines regionalen Zentrums oder Partners im EB-5-Prozess eine umfassende Due-Diligence-Prüfung durchzuführen.

Jinhee Wilde

Jinhee Wilde ist Einwanderungsanwältin und geschäftsführende Gesellschafterin von Wilde & Associates. Sie konzentriert sich in ihrer Praxis auf Investitions- und Geschäftseinwanderung und kann sich als Immigrantin voll und ganz in ihre Klienten hineinversetzen. Anwältin Wilde ist in der gesamten Rechtsgemeinschaft aktiv, als Mitglied der American Immigration Lawyers Association und ehemalige Vorsitzende der Anwaltskammer von Montgomery County. Sie ist die vertrauenswürdige Beraterin für die langfristigen und kurzfristigen Einwanderungsziele ihrer Klienten.

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