von Jeffrey Carr
Die kürzlich im Senat eingebrachte, von beiden Parteien eingebrachte Neugenehmigungsverordnung für das EB-5-Regionalzentrumsprogramm, der „American Job Creation and Investment Promotion Reform Act of 2015“ (S.1501), könnte, wenn er in der vorgeschlagenen Form in Kraft tritt, für das EB-5-Programm eine echte Wende bedeuten. Wesentliche Änderungen der Regeln für die Zählung von Arbeitsplätzen, für Targeted Employment Areas (TEAs) und für die Art und Weise, wie Regionalzentren betrieben werden und ihre Aktivitäten melden, sind zweifellos Themen, die der EB-5-Interessengemeinschaft große Sorgen bereiten. In den nächsten 90 bis 120 Tagen wird die Art und Weise, wie die EB-5-Interessengemeinschaft ihre Bedenken hinsichtlich der vorgeschlagenen Änderungen anspricht, erhebliche Auswirkungen auf die Zukunft des EB-5-Programms für mindestens die nächsten fünf Jahre haben.
Dieses überparteiliche Gesetz ist das Ergebnis buchstäblich monatelanger, intensiver Arbeit in den Büros des Vorsitzenden des Justizausschusses des Senats, Charles Grassley (R-IA), und des ranghöchsten Mitglieds des Senats, Patrick Leahy (D-VT). Dass dem Senat ein überparteiliches Gesetz zur Wiederermächtigung vorliegt, ist eine erhebliche Verbesserung gegenüber der Situation, in der sich die EB-5-Beteiligten noch vor wenigen Wochen befanden. Obwohl das Gesetz lange vor dem Auslaufdatum des EB-30-Regionalzentrumsprogramms am 2015. September 5 eingebracht wurde, kommt es angesichts des Umfangs der im ursprünglichen Entwurf des überparteilichen Gesetzes vorgeschlagenen Reformen etwas spät.
Der parteiübergreifende Gesetzentwurf umfasst eine fünfjährige Verlängerung des EB-5 Regional Center Program bis September 2020 sowie eine Reihe weitreichender Reformen. Zu den bemerkenswerteren Reformen in der parteiübergreifenden Gesetzgebung gehören: (1) eine Erhöhung des Mindestinvestitionsbetrags; (2) wesentliche Änderungen bei der Aufsicht der Regionalzentren sowie bei den Compliance- und Berichtspflichten; (3) Änderungen bei den Bearbeitungsverfahren und neue Beschränkungen der Bearbeitungszeiten des USCIS für Musteranträge, I-526-Anträge und I-829-Anträge; (4) neue Anforderungen an die Dokumentation der Mittelherkunft; (5) die Möglichkeit einer beschleunigten Bearbeitung gegen eine zusätzliche Gebühr; und (6) wesentliche Änderungen bei den Targeted Employment Areas (oder TEAs) und der Nutzung des EB-5-Programms sowie der Schätzverfahren zur Schätzung der für das EB-5-Programm infrage kommenden Arbeitsplätze. Obwohl die Verlängerung um fünf Jahre eine deutliche Verbesserung gegenüber den dreijährigen Verlängerungen darstellt, mit denen sich die EB-5-Beteiligten bei früheren Verlängerungen des Regionalzentrumsprogramms auseinandersetzen mussten, liegt sie noch immer weit von der dauerhaften Verlängerung entfernt, auf die die EB-5-Community gehofft hat.
Ein wichtiger Reformbereich, den die EB-5-Beteiligten genau beobachten sollten, sind die vorgeschlagenen Reformen in Bezug auf TEAs. TEAs stehen bei jedem Projekt immer im Mittelpunkt, denn ob das Projekt innerhalb oder außerhalb eines TEA liegt, bestimmt, ob der EB-5-Investor berechtigt ist, den aktuellen Mindestbetrag von 500,000 USD zu investieren, oder ob er den aktuellen Standardinvestitionsbetrag des EB-5-Programms von 1 Million USD berappen muss.1 Tatsächlich zahlen nur wenige Investoren den Standardbetrag. Weit über 95 Prozent der Projekte liegen innerhalb von TEAs, daher ist es entscheidend, dass die EB-5-Reformbemühungen TEAs richtig gestalten. Wenn man die „Teeblätter“ der bisherigen EB-5-Reformdebatte liest, werden diese Beträge mit der Verabschiedung eines EB-5-Reformgesetzes mit ziemlicher Sicherheit steigen. Tatsächlich ist dieses Thema so unumstritten, dass eine Erhöhung der Mindesteinlagen für Anleger möglich ist, selbst wenn das Programm nur eine kurzfristige Verlängerung über den 30. September hinaus erhält, während die Beratungen des Gesetzgebers über die wichtigeren Punkte der vorgeschlagenen Reformen über den 30. September 2015 hinaus fortgesetzt werden.
Beim Durchlesen des ursprünglichen Gesetzesvorschlags zur Reform ist es schwer vorstellbar, dass die vielen Meinungsverschiedenheiten zu den ursprünglichen Reformvorschlägen tatsächlich vor dem aktuellen Ablaufdatum des EB-5 Regional Center Program am 30. September 2015 gelöst werden. Zwar ist es möglich, dass ein Reformgesetz vor dem 30. September verabschiedet wird, doch sollten die Beteiligten darauf vorbereitet sein, dass der Gesetzgebungsprozess über diesen Zeitpunkt hinaus mit einer vorübergehenden, kurzfristigen Verlängerung fortgesetzt wird.
Was speziell die TEA-Frage betrifft, so schlägt S.1501 wesentliche Änderungen an der aktuellen TEA-Politik vor.
Erstens beinhalten die vorgeschlagenen Reformen eine erhebliche Verschärfung der Definition, welche Gebiete als TEAs mit hoher Arbeitslosigkeitsrate in Ballungsgebieten gelten können. Die Reformgesetzgebung (Seite 62) scheint subkommunale TEAs mit hoher Arbeitslosigkeitsrate in Ballungsgebieten auf nur einen Volkszählungsbezirk zu beschränken, der „… eine Arbeitslosenrate aufweist, die mindestens 150 Prozent der landesweiten Durchschnittsarbeitslosigkeitsrate beträgt.“ Die Ausnahme von dieser Definition besteht, wenn sich das EB-5-Projekt „… innerhalb der geografischen Grenzen einer Militäreinrichtung befindet, die in den letzten 20 Jahren geschlossen wurde …“. In diesem Fall scheint das TEA mit hoher Arbeitslosigkeitsrate das gesamte geografische Gebiet einer geschlossenen Militärbasis umfassen zu können.
Zweitens enthält das Reformgesetz (Seite 63) auch die Klausel, dass TEA-Zertifizierungen ausschließlich dem Minister des Ministeriums für Innere Sicherheit übertragen werden, wodurch die Bundesstaaten und Kommunen (sowie andere staatliche und nichtstaatliche Stellen) von der Genehmigung und Zertifizierung von TEAs mit hoher Arbeitslosenquote befreit werden. Dies sind beides wesentliche Änderungen in der TEA-Politik. Hinzu kommt die scheinbar neue Anforderung, dass 50 Prozent der gesamten EB-5-fähigen Arbeitsplätze nun in den neu definierten städtischen und ländlichen TEA-Arbeitsgebieten des Gesetzes geschaffen werden müssen,2,3 und das Gesetz zur Wiederzulassung ist eine nahezu vollständige Neufassung der bestehenden TEA-Politik.
Während die Formulierungen in den Gesetzen zur Definition von TEAs mit „hoher Arbeitslosigkeit“ noch etwas unklar sind, scheint die Absicht der ursprünglichen EB-5-Reformgesetzgebung darin zu bestehen, die Überlegungen innerhalb der EB-5-Interessengemeinschaft von einem sehr einschränkenden Ausgangspunkt aus zu starten. Der Begriff „einschränkend“ wird verwendet, weil die vorgeschlagene Gesetzgebung im Wesentlichen die sogenannten maßgeschneiderten TEAs mit hoher Arbeitslosigkeit zu beseitigen scheint, mit Ausnahme derer innerhalb von Militärstützpunkten, die in den letzten 20 Jahren geschlossen wurden. Diese maßgeschneiderten TEAs wurden in letzter Zeit verwendet, um die Durchführung größerer Projekte in Ballungsräumen im Rahmen des EB-5-Programms zu ermöglichen. Es scheint also, dass dieser Neudefinitionsvorschlag darauf abzielt, die Nutzung des EB-5-Programms durch diese größeren Projekte in Ballungsräumen einzuschränken.
Tatsächlich scheint das Reformgesetz durch die Beschränkung der Definition von TEAs mit hoher Arbeitslosigkeitsrate auf nur einen Zählbezirk diese TEAs mit „hoher Arbeitslosigkeit“ zu einem sehr exklusiven Club machen zu wollen. Tatsächlich geht es einen Schritt weiter als das, was der Staat Kalifornien vor ein paar Sommern auf eigene Faust getan hat, als er die erste numerische Begrenzung der Zahl angrenzender Zählbezirke einführte, die in einen maßgeschneiderten TEA mit hoher Arbeitslosigkeitsrate einbezogen werden konnten (auf nicht mehr als 12 angrenzende Zählbezirke insgesamt). Damals bestand die Absicht des Staates tatsächlich darin, die EB-5-Projekttätigkeit innerhalb seiner Grenzen auf die Gebiete zu beschränken, die nach Ansicht der politischen Entscheidungsträger am dringendsten EB-5-Investitionskapital benötigten. Wolkenkratzer in Metropolregionen wie Los Angeles oder San Francisco bräuchten kein EB-5-Kapital, so diese Argumentation.
Für Kalifornien war die Einschränkung der Nutzung des Programms durch die Beschränkung der TEAs auch eine Lösung für die Unfähigkeit des Staates, die explosionsartig gestiegene Nachfrage nach TEA-Prüfungen und -Zertifizierungen zu befriedigen, die den Staat damals einfach überfordert hatte. Die Beschränkung maßgeschneiderter TEAs für Fälle mit hoher Arbeitslosigkeit auf nur einen einzigen Zensusbezirk mit hoher Arbeitslosigkeit im Gesetz zur Wiederzulassung von EB-5 wird wahrscheinlich den EB-5-Geschäftsfluss im ganzen Land einschränken, insbesondere aber in Staaten wie Florida, New York, Texas, Arizona, Illinois, Louisiana und dem Staat Washington. Alle diese Staaten legen großen Wert darauf, EB-5-Investorenkapital als Instrument der Wirtschaftsentwicklung zu nutzen, um Kapitalinvestitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen innerhalb ihrer Grenzen zu fördern. Befürworter einer Beschränkung der Größe oder des Umfangs maßgeschneiderter TEAs für Fälle mit hoher Arbeitslosigkeit sagen, dies sei notwendig, um das EB-5-Programm zu seinen ursprünglichen Wurzeln aus den frühen 1990er-Jahren zurückzuführen, nämlich Investitionskapital für die Teile des Landes bereitzustellen, die solche Investitionen am dringendsten benötigen, wie etwa ländliche Gebiete und wirtschaftlich benachteiligte städtische Gebiete. Allerdings ist diese Argumentation in eine Grauzone gehüllt, da die Verwendung von TEAs im Kontext regionaler Zentren in der ursprünglichen Gesetzgebung von 1990 nicht vorgesehen war und regionale Zentren erst 5 in den EB-1992-Programmmix aufgenommen wurden.
Der Nettoeffekt ist, dass ein solcher Vorschlag – wenn er angenommen wird – tatsächlich einen erheblichen Teil der bestehenden EB-5-Projektaktivität einschränken würde, indem der Mindestinvestorenbetrag für EB-5-Projekte von 500,000 $ auf 1.2 Millionen $ mehr als verdoppelt würde. Projekte, insbesondere solche außerhalb ländlicher Gebiete, wären wahrscheinlich besonders benachteiligt.
Wenn wir unsere eigene EB-5-Projektaktivität der letzten drei Jahre betrachten, könnten durch eine Begrenzung der Anzahl zusammenhängender Volkszählungsbezirke mit einer TEA mit hoher Arbeitslosigkeitsquote auf 12 (wie es Kalifornien macht) rund 65 Prozent der EB-5-Projekte eliminiert werden, an denen wir in diesem Zeitraum gearbeitet haben. Alle „aussortierten“ Projekte sind jene, die in Ballungsgebieten gelegen hätten. Eine Begrenzung der Anzahl zusammenhängender Volkszählungsbezirke für eine TEA mit hoher Arbeitslosigkeitsquote auf einen einzigen Volkszählungsbezirk könnte rund 90 Prozent aller EB-5-Projekte eliminieren, an denen wir in den letzten drei Jahren gearbeitet haben. Aus diesen Daten geht offensichtlich hervor, dass es einfach nicht genug einzelne Volkszählungsbezirke mit hoher Arbeitslosigkeitsquote gibt, die für sich allein innerhalb von Ballungsgebieten liegen und sich geografisch mit dem kommerziellen Markt für Projekte überschneiden, die das EB-5-Programm nutzen könnten.
Die Beschränkung von TEAs mit hoher Arbeitslosigkeit auf nur einen einzigen Zählbezirk (oder eine beliebige Zahl) ist nicht einmal mit der Ökonomie von Pendlergebieten auf dem Arbeitsmarkt (z. B. wo die Arbeiter für ein EB-5-Projekt wohnen würden) oder Lieferketten (die die Beziehungen zwischen Lieferanten und Verkäufern und die geografische Reichweite der Arbeitsplatzschaffung durch Projekte widerspiegeln) vereinbar. Ein solcher Vorschlag wäre auch, wenn er so in der EB-5-Reformgesetzgebung überlebt, kein Ausdruck einer vernünftigen Wirtschaftsentwicklungspolitik. Der Ansatz sollte darin bestehen, Wege zu finden, um mehr Kapitalinvestitionen und Arbeitsplätze in der US-Wirtschaft ohne Kosten für die Steuerzahler zu fördern – und nicht, sie einzuschränken!
Eine mögliche Reform, die in dieser Hinsicht hilfreich sein könnte, wäre beispielsweise die Reduzierung der Arbeitsplatzanforderung auf acht Arbeitsplätze pro EB-5-Investor für ländliche Projekte. Dies könnte allein oder zusammen mit einer Reform erfolgen, die die Arbeitsplatzanforderung pro EB-5-Investor für städtische Projekte erhöhen würde. Beispielsweise wäre eine Anforderung von 12 Arbeitsplätzen pro EB-5-Investor für städtische Projekte ohne einen weiteren zwingenden Indikator für wirtschaftliche Notlagen zusätzlich zu einer hohen Arbeitslosenquote von 150 % des US-Durchschnitts4 kein unvernünftiger Ansatz für einen Kompromiss. Ein solcher Ansatz für die TEA-Reform wäre ein weitaus besserer Weg in die Trennung zwischen Stadt und Land der TEA-Reform.5 Dieser Ansatz würde auch einen großen Beitrag dazu leisten, die möglichen negativen Folgen der vorgeschlagenen EB-5-Reform in ihrer vorliegenden Form zu vermeiden, die die Wirksamkeit des EB-5-Programms als Instrument der Wirtschaftsentwicklung verringern würden, wenn der Bedarf im ganzen Land hoch bleibt. Kurz gesagt würde ein vorgeschlagener TEA-Reformansatz vermieden, der das EB-5-Programm im Wesentlichen für seinen Erfolg bestraft.
Schließlich erscheint es auch einschränkend, die Prüfung und Zertifizierung von TEA dem USCIS zu überlassen. Abgesehen vom Verlust staatlicher oder lokaler Mitsprache hinsichtlich der Attraktivität möglicher EB-5-Projekte, wie kann dies angesichts der bereits inakzeptablen Bearbeitungsrückstände des USCIS eine gute Idee sein? Die Fallprüfer sind bereits überlastet, wenn sie lediglich die Mathematik der vorgeschlagenen TEAs prüfen und bestätigen müssen, dass die in den TEA-Berechnungen verwendeten Arbeitslosendaten „aktuell“ sind. Ein mögliches Risiko bei der Annahme dieses Reformvorschlags könnte darin bestehen, willkürliche Ablehnungen von TEAs zu fördern, und sei es nur, um möglicherweise die Bearbeitungszeit eines Falls zu verkürzen.
Die nächsten 90 bis 120 Tage werden ein Test für die EB-5-Stakeholder-Community sein, um zusammenzukommen und einen nachdenklichen Dialog und Konsens über die TEA- und andere Reformpolitiken wie vorgeschlagen zu fördern. Als Stakeholder-Community wird ein breiter Konsens über wichtige Reformfragen wie die TEA-Politik erforderlich sein, um ein lebendiges EB-5-Programm sicherzustellen. Die Stärkung des Programms mit entsprechenden Sicherheitsvorkehrungen und Transparenz wird es dem EB-5-Programm ermöglichen, sein Versprechen einzulösen, erhebliche neue Kapitalinvestitionen und Arbeitsplätze in einer vielfältigen Gruppe von Branchen in der gesamten US-Wirtschaft zu schaffen.
Wenn die EB-5-Interessengemeinschaft während des Reformprozesses zulässt, dass es zu einer Spaltung kommt, wird das EB-5-Programm deutlich kleiner und abgespeckter ausfallen, und es wird nach der Reform „Gewinner und Verlierer“ geben. Es wird viel weniger neue Investitionen und weniger neue Arbeitsplätze geben, als es sonst der Fall gewesen wäre. Das EB-5-Programm ist ein Programm der Art „Steigende Flut“, das wirklich einen großen Beitrag dazu leisten kann, alle wirtschaftlichen Boote des Landes anzuheben. Es liegt an der Interessengemeinschaft, die Herausforderung anzunehmen und die Reformbemühungen auf dieses Ergebnis auszurichten. Wenn wir als Interessengemeinschaft dies nicht tun, müssen wir nur „in den Spiegel schauen“, um zu sehen, wer die Schuld trägt. Tausende weitere Arbeitsplätze und Milliarden Dollar an zukünftigen Investitionen in die US-Wirtschaft stehen auf dem Spiel.
1 Diese Beträge würden sich nach dem parteiübergreifenden Gesetzentwurf auf 800,000 bzw. 1.2 Millionen Dollar erhöhen. Darüber hinaus sieht die ursprüngliche Reformgesetzgebung vor, dass diese Mindestinvestitionsbeträge mindestens alle fünf Jahre erhöht werden (und gibt dem Heimatschutzminister die Möglichkeit, diese Beträge bei Bedarf häufiger anzupassen), um sie an die Veränderungen des Verbraucherpreisindexes während des Zeitraums anzupassen.
2 Zu städtischen TEA-Arbeitsgebieten gehört ein Consolidated Statistical Area (CSA), wenn sich ein Projekt in einem als CSA definierten Gebiet befindet, und ein Metropolitan Statistical Area (MSA), wenn sich ein Projekt in einem MSA befindet. Wenn sich ein Projekt in einem ländlichen TEA befindet, umfasst das ländliche TEA-Arbeitsgebiet eine kleine, eng definierte Anzahl aneinandergrenzender Landkreise, darunter der Landkreis, in dem sich das EB-5-Projekt befindet, sowie nur die Landkreise, die an das Targeted Employment Area angrenzen (z. B. ein zusammenhängender Ring von Landkreisen, die an den Gastgeber-Landkreis für das Projekt angrenzen – siehe Seite 12). Es ist nicht klar, wie dieses Gebiet für mehrere Projektstandorte (die möglicherweise mehrere ländliche TEAs umfassen) definiert werden würde.
3 Das heißt, Arbeitsplätze, die in die Rechnung „10 Arbeitsplätze pro EB-5-Investor“ einbezogen werden können.
4 Zum Beispiel durch die Einbeziehung einer Kennzahl für wirtschaftliche Notlagen, wie z. B. eine hohe Armutsquote in mindestens einem der Volkszählungsbezirke in einer benutzerdefinierten „hohen Arbeitslosenquote“.
TEA. Dieser Ansatz wurde im Senat mit dem Zusatz Nr. 1455 (zu S.744) angenommen, dem die Senatoren Reid, Leahy und Schumer letztes Jahr zugestimmt hatten. Dieses vom Senat verabschiedete Gesetz wurde vom US-Repräsentantenhaus nicht verabschiedet, bevor der 113. Kongress vertagt wurde.
5 Zusätzlich zu dem Bemühen, einen gemeinsamen Nenner für die sogenannten „Derivate“-Reformbemühungen zu finden.
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