Einige Akteure des EB-5-Programms warnen davor, dass der Vorschlag des US-Heimatschutzministeriums (DHS), die Steuergutschrift für die Schaffung von Arbeitsplätzen bei überbrückten Finanzierungsprojekten abzuschaffen, das EB-5-Programm schwächen würde. Überbrückungsfinanzierung ist eine Art temporäre Finanzierung, die genutzt wird, um ein EB-5-Projekt zu starten, bevor die Mittel des EB-5-Investors eintreffen.
Der Vorschlag, diese Finanzierungsoption für die Entwicklung von EB-5-Projekten abzuschaffen, findet sich im Entwurf der endgültigen Regelung des DHS mit dem Titel „EB‑5 Reform and Integrity Act of 2022; Ensuring the Integrity of the EB‑5 Program; Automatic Revocation of Petitions for Immigrant Classification“, der im Juli im Federal Register veröffentlicht wurde und zu dem bis zum 31. August Kommentare abgegeben werden konnten.
Mehrere regionale Zentren, Projektentwickler, Wirtschaftswissenschaftler, Anwälte und nationale Wirtschaftsverbände äußerten sich öffentlich zu der vorgeschlagenen Regelung. Trotz ihrer unterschiedlichen Rollen kamen die meisten dieser EB-5-Organisationen zu demselben Schluss: Die Abschaffung der Brückenfinanzierungs-Gutschrift würde seriösen Projekten schaden, die Integrität untergraben und EB-5-Investoren benachteiligen, da EB-5 dadurch für viele Entwicklungsprojekte unbrauchbar würde.
Warum das DHS die Abschaffung der Brückenfinanzierung vorschlägt
Das DHS hat Bedenken hinsichtlich der Verwendung von EB-5-Kapital zur „Rückzahlung“ oder zum Ersatz von temporären „Brückenfinanzierungen“ in EB-5-Projekten geäußert .
Die US-Regierung hat festgestellt, dass einige Projekte EB-5-Investitionen nutzen könnten, ohne einen klaren Zusammenhang zwischen der Finanzierung und der tatsächlichen Schaffung von Arbeitsplätzen nachzuweisen. Daher schlug das Heimatschutzministerium (DHS) in einer umfassenderen Bekanntmachung zur vorgeschlagenen Regelung (NPRM) die Abschaffung dieses Finanzierungsinstruments vor.
Marko Issever , ein Broker-Dealer bei BCW Securities, hält die Bedenken des DHS für verständlich, insbesondere wenn die Schaffung von Arbeitsplätzen als Nebensache im Zusammenhang mit EB-5-Kapital betrachtet wird. Er merkte an: „Diese Situation unterscheidet sich grundlegend von einem Projekt, das EB-5-Kapital von Anfang an in seinen Finanzierungsplan einbezieht.“
Für die EB-5-Branche ist die Abschaffung eine fehlgeleitete Lösung.
Viele Akteure im EB-5-Programm warnten davor, dass dessen Abschaffung der langjährigen USCIS-Politik widersprechen, dem Ziel des EB-5 Reform and Integrity Act (RIA) zuwiderlaufen und die wirtschaftlichen Realitäten der schleppenden Kapitalbeschaffung im EB-5-Programm ignorieren würde. Darüber hinaus argumentierten sie, dass die Abschaffung seriöse Projekte destabilisieren, gutgläubigen Investoren schaden, die Integrität durch den Wegfall der Drittanbieter-Überprüfung beeinträchtigen und letztlich die Schaffung von Arbeitsplätzen behindern würde.
Sie forderten das DHS außerdem auf, praktische Integritätssicherungen anstelle eines kategorischen Verbots einzuführen.
Für diese EB-5-Akteure spielt die Brückenfinanzierung eine entscheidende Rolle im EB-5-Investitionsprogramm, und die Auswirkungen ihrer vorgeschlagenen Abschaffung könnten sich nachteilig auf dessen Fortbestand, Effektivität und Integrität auswirken, vor allem aus folgenden Gründen:
Brückenfinanzierung ist in der Entwicklungsfinanzierung üblich und notwendig.
Viele Kommentatoren erklärten, dass Projektentwickler nicht Monate oder Jahre warten können, bis die EB-5-Zeichnungen abgeschlossen sind oder die Entscheidungen der USCIS beendet sind.
„Brücken- und Zwischenfinanzierungen sind gängige und legitime Instrumente in der gewerblichen Immobilien- und Infrastrukturfinanzierung“, erklärte die Civitas Capital Group, Betreiberin eines regionalen Zentrums und Projektsponsorin, in ihrer Stellungnahme an das Federal Registry.
Das regionale Zentrum und der Projektentwickler Pinecrest merkten außerdem an, dass „es zahlreiche glaubwürdige und realistische Gründe für seine Verwendung gibt – Gründe, die, richtig verstanden, auf glaubwürdigere Projekte mit einer höheren Erfolgswahrscheinlichkeit hinweisen, nicht auf eine geringere.“
Seine Abschaffung widerspricht der eigenen Politik und den Erkenntnissen der USCIS.
Seit 2013 erlaubt die US-Einwanderungsbehörde (USCIS) ausdrücklich die Anrechnung von Arbeitsplätzen für überbrückte EB-5-Finanzierungen. Auch das Heimatschutzministerium (DHS) räumt in seiner Präambel ein, dass bereits laufende Projekte mit Brückenfinanzierung glaubwürdiger sind.
„Die Streichung dieser Ressource widerspricht der eigenen Aussage des Heimatschutzministeriums, dass überbrückte Finanzierungsprojekte glaubwürdiger sind“, erklärte die US-Handelskammer in ihrer Stellungnahme zur endgültigen Regelung. „Unternehmen im ganzen Land haben Transaktionen in dem Vertrauen auf die einheitliche Behandlung von Überbrückungsfinanzierungen durch die Behörde strukturiert, und ein abrupter, unerklärter Bruch mit dieser etablierten Politik untergräbt die regulatorische Vorhersehbarkeit, von der die Kapitalbildung abhängt.“
Laut dem EB-5-Branchenverband IIUSA bedeutet dies eine „Umkehrung der seit über einem Jahrzehnt etablierten USCIS-Politik und -Praxis“.
Peachtree, ein regionales Zentrum und Projektsponsor, fügte in seinen Kommentaren hinzu, dass die vorgeschlagene Abschaffung „genau die Struktur bestrafen würde, die USCIS von Sponsoren verlangt, um eine Projektgenehmigung zu erhalten.“
Die gesetzliche Änderung der Formulierung „und/durch“ im EB-5 RIA rechtfertigt keine Abschaffung.
Das DHS begründet seinen Vorschlag zur Abschaffung der Brückenfinanzierungs-Arbeitsplatzgutschrift auch mit einer kleinen Änderung im Wortlaut, die der Kongress bei der Genehmigung der EB-5 RIA vorgenommen hat , indem er die Formulierung „geschaffene und erhaltene Arbeitsplätze“ durch „durch die EB-5-Investition geschaffene Arbeitsplätze“ ersetzte.
Die US-Regierung interpretiert diese Änderung dahingehend, dass EB-5-Mittel unmittelbar und direkt Arbeitsplätze schaffen müssen und daher nicht zur Rückzahlung vorheriger Brückenfinanzierungen verwendet werden dürfen.
Die meisten EB-5-Interessengruppen, die sich zu Wort meldeten, behaupteten, dass der Kongress mit dieser einzigen grammatikalischen Änderung nicht die Absicht hatte, Brückenfinanzierungen zu verbieten.
„Eine einzelne Präposition ohne jegliche Gesetzesgeschichte ist eine schwache Grundlage, um mehr als ein Jahrzehnt etablierter Behördenpraxis, von der Milliarden Dollar jährlicher Wirtschaftstätigkeit abhängen, rückgängig zu machen“, sagte Civitas.
Die Streichung drängt EB-5 in Richtung schwächerer Projekte
Mehrere Kommentatoren warnten davor, dass im EB-5-Programm nur Projekte verbleiben würden, die nicht in der Lage seien, konventionelles Kapital anzuziehen – genau das Risikoprofil, das mit früheren Betrugsfällen verbunden war.
IIUSA argumentierte, die Abschaffung würde „eine adverse Selektion bewirken, indem EB-5-Kapital von stärkeren Projekten, die konventionelles Brückenkapital anziehen können, hin zu schwächeren, nicht überbrückten Projekten gelenkt wird – genau jenem Profil, das am ehesten mit den Betrugsverlusten in Verbindung gebracht wird, die die RIA veranlassten.“
Intellex Capital, ein Beratungsunternehmen für Wirtschaft und Compliance, fügte hinzu: „Die Abschaffung des EB-5-Programms führt dazu, dass es zu einer Finanzierungsquelle der letzten Instanz wird, und genau dort konzentriert sich der Betrug.“
Der „But-for“-Test ist unmöglich zu beweisen.
In der vorgeschlagenen Verordnung argumentierte das DHS auch mit dem „But-for“-Problem und erklärte, dass EB-5-Arbeitsplätze nur dann angerechnet werden könnten, wenn sie „ ohne die Kapitalinvestition des ausländischen Investors nicht entstanden wären “.
Daher behauptet die US-Regierung, dass das EB-5-Kapital die direkte Ursache für die Arbeitsplätze sein müsse , und nutzt diese Argumentation, um die Anrechnung von Arbeitsplätzen auf Brückenfinanzierungen, die mit EB-5-Kapital zurückgezahlt werden, zu rechtfertigen.
Es herrscht jedoch unter den EB-5-Akteuren Einigkeit darüber, dass es nicht möglich ist, zu beweisen, was in einer hypothetischen Welt „geschehen wäre“. Sie kamen außerdem zu dem Schluss, dass der Vorschlag des US-Heimatschutzministeriums sowohl die Ökonomie der Entwicklung als auch die Mechanismen der EB-5-Kapitalbildung verkennt.
„Die Arbeitsplätze entstehen durch das Projekt als Ganzes und nicht durch die Zuordnung bestimmter Dollar zu bestimmten Arbeitsplätzen“, fügte der US Immigration Fund, Eigentümer und Betreiber mehrerer von der USCIS zugelassener regionaler Zentren, hinzu.
Ein einheitlicher Ansatz: Beibehaltung der Arbeitsplatzschaffungsprämie für Brückenfinanzierungen unter Einhaltung von Integritätsmaßnahmen und Aufsicht
Die Gutachter forderten die US-Regierung auf, praktische, auf Integrität ausgerichtete Schutzmechanismen einzuführen, die das Instrument erhalten, damit es weiterhin legitim und transparent eingesetzt werden kann und gleichzeitig die Bedenken des DHS berücksichtigt werden.
Sie forderten einen ausgewogenen, auf Integrität ausgerichteten Rahmen, der eine dokumentierte Absicht, einen zeitnahen Ersatz und verhältnismäßige Konsequenzen erfordert; unrealistische Obergrenzen ablehnt; die Aufsicht durch Dritte zulässt; mit den eigenen Finanzierungsanforderungen der USCIS übereinstimmt; und prospektiv anzuwenden ist.
Für Jonathan Rabinow, CEO von Intellex Capital, liegt das Problem in der Bestimmung, die die Brückenfinanzierung beendet, da der Großteil der vom DHS vorgeschlagenen Regelung richtig ist. „Das DHS hat die Lösung bereits in seiner eigenen Präambel benannt und sollte sie annehmen.“
Laut PRXY, dem Verwalter des EB-5-Fonds, wäre eine umfassende Überwachung eine gründliche Lösung, da die Beweggründe des DHS für die Abschaffung dieser Finanzierungsoption Integrität und Betrugsprävention sind.
„Eine unabhängige Brückenverwaltung durch Dritte kann die notwendige Disziplin gewährleisten (…) und eine Dokumentationskette auf Transaktionsebene schaffen, die die anfänglichen Brückenausgaben mit dem späteren Einsatz des EB-5-Kapitals und der Beschäftigung schaffenden Aktivitäten verbindet“, erklärte die EB-5-Verwaltungsplattform des Fonds in ihrer Stellungnahme an das Bundesregister.
„Beide Bedenken lassen sich ausräumen, indem man einen unabhängigen Kontrollinstanz vorschreibt, die jede Bewegung des Brückenkapitals – und dessen Ersatz durch EB-5-Kapital – in Echtzeit überprüft, nachverfolgt und dokumentiert“, schloss PRXY.
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