Der US-amerikanische Einwanderungs- und Einbürgerungsdienst (USCIS) hat das EB-5-Visumprogramm ins Leben gerufen, um Investoren in von USCIS benannten „Regionalzentren“ eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Diese Zentren „schaffen oder erhalten innerhalb von zwei Jahren nach der Einreise des eingewanderten Investors in die Vereinigten Staaten als bedingter ständiger Einwohner mindestens zehn Vollzeitarbeitsplätze für berechtigte US-Arbeitnehmer.“[1] Um das Potenzial eines bestimmten Projekts zur Schaffung von Arbeitsplätzen nachzuweisen, wird zusammen mit dem Visumantrag I-526 eine Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen eingereicht, um zu zeigen, dass das vorgeschlagene Projekt die Mindestschwelle für die Rentabilität einer EB-5-Investition erreicht. Qualifizierte Arbeitsplätze können sowohl direkte Arbeitsplätze umfassen, die im Unternehmen oder Projekt selbst geschaffen werden, als auch indirekte/induzierte Arbeitsplätze, die in der gesamten regionalen Wirtschaft als Ergebnis der direkten Geschäftstätigkeit des Unternehmens oder Projekts geschaffen werden.
Neben dem Nachweis der Auswirkungen auf die Schaffung von Arbeitsplätzen verlangen die USCIS-Vorschriften, dass die wirtschaftliche Analyse, die einem Antrag für ein Regionalzentrum zugrunde liegt, „eine detaillierte Vorhersage darüber enthält, in welcher Weise sich das Regionalzentrum positiv auf die regionale oder nationale Wirtschaft im Allgemeinen auswirken wird, was sich in Faktoren wie höheren Haushaltseinkommen, einer größeren Nachfrage nach Unternehmensdienstleistungen, Versorgungsleistungen, Wartung und Reparatur sowie Bauarbeiten sowohl innerhalb als auch außerhalb des Regionalzentrums widerspiegelt.“[2]
Da die auf EB-5-Investitionen zurückzuführende Arbeitsplatzschaffung auch indirekte/induzierte Arbeitsplätze umfassen kann, wird die Auswahl des Studienbereichs zu einem entscheidenden Faktor bei der Bestimmung und Gültigkeit des Arbeitsplatzschaffungspotenzials eines Projekts. Die Auswahl eines ungeeigneten Studienbereichs kann die Schlussfolgerungen einer Arbeitsplatzschaffungsstudie untergraben, was zu „Anforderungen zur Vorlage von Beweisen“ führen kann, die den Prozess verzögern, oder zu einer „Ablehnungsabsichtserklärung“, die den gesamten Antrag gefährdet. Um zu verstehen, warum der Studienbereich wichtig ist, ist es hilfreich, die Grundlagen der Auswirkungsanalyse zu überprüfen.
Wirkungsstudien gehen von der grundlegenden Annahme aus, dass jede Ausgabensteigerung drei Auswirkungen hat. Erstens gibt es eine direkte Auswirkung auf die Branche selbst. Um operieren zu können, muss jedes Unternehmen seine eigene Arbeitskraft und Ressourcen einsetzen. Diese Ausgaben und die geschaffenen Arbeitsplätze werden von dem von einem Ökonomen ausgewählten geografischen Gebiet nicht beeinflusst. Zweitens gibt es eine Kette indirekter Auswirkungen auf alle Branchen, in denen die Produkte vom ursprünglichen Unternehmen/Projekt verwendet werden. Indirekte Auswirkungen umfassen die Nachfrage und die Beschäftigung, die in Unternehmen angeregt werden, die Waren und Dienstleistungen für ein Unternehmen oder Projekt bereitstellen – die Lieferketteneffekte. Und drittens gibt es induzierte Effekte, die entstehen, wenn die Beschäftigung steigt und die Haushaltsausgaben erweitert werden. Diese induzierten Effekte entstehen, weil sowohl das Unternehmen, das eine EB-5-Investition beantragt, als auch seine Lieferanten ihren mit dem Projekt verbundenen Mitarbeitern Löhne zahlen und diese Löhne dann wieder in die lokale Wirtschaft für Haushaltsgegenstände wie Lebensmittel, Benzin, Autos und Wohnungen fließen. Diese lokalen Ausgaben erzeugen zusätzliche Nachfrage/Produktion und damit verbundene Löhne, die ebenfalls wieder in die lokale Wirtschaft fließen und zusätzliche Sekundäreffekte erzeugen. Im Gegensatz zu den direkten Effekten hängen diese sekundären Auswirkungen stark von der gewählten geografischen Lage ab. Wählt ein Ökonom ein zu kleines Gebiet aus, kann es sein, dass er wichtige induzierte Effekte übersieht, die sich aus dem Nettolohn ergeben können. Wählt man hingegen ein zu großes Gebiet aus, kann es sein, dass Gebiete berücksichtigt werden, die nur wenig Arbeitskräfte oder Material für einen Produktionsprozess liefern und daher von der Analyse ausgeschlossen werden sollten.
Um die sekundären Effekte einer Investition zu erfassen, insbesondere in Bezug auf induzierte Effekte, die durch die Ausgabe des Nettolohns entstehen, ist es wichtig zu verstehen, wofür das durch das Projekt generierte Einkommen ausgegeben wird. Glücklicherweise gibt es mehrere Datenquellen, die Aufschluss darüber geben, wo Arbeitnehmer in einer bestimmten Region leben (das Pendlergebiet), da dort der Großteil der Ausgaben getätigt wird.
Es mag zwar verlockend sein, ein Studiengebiet festzulegen, das eine Vielzahl von Landkreisen umfasst, in denen ein regionales Zentrum möglicherweise zukünftige Projekte durchführen möchte oder zu denen es starke Geschäftsbeziehungen unterhält, doch ein Pendlereinzugsgebietsansatz zur Auswahl des Studiengebiets für die EB-5-Auswirkungsanalyse bietet dem I-526-Antragsteller einen faktenbasierten, datengesteuerten Ansatz zur Bestimmung des betroffenen Gebiets. Beispielsweise bietet die American Community Survey (ACS) des US Census Bureau Daten auf individueller Antwortebene, die sogenannten PUMS (Public-Use Microdata Samples), die sowohl den Wohnort als auch den Arbeitsort jedes Befragten identifizieren. Mithilfe dieser Informationen ist es möglich, das Gebiet zu bestimmen, aus dem 90 Prozent der Arbeitnehmer im Projektgebiet täglich pendeln. Dieses Pendlereinzugsgebiet kann dann als Grundlage für die Erfassung der entsprechenden RIMS II- oder IMPLAN-Multiplikatoren für diese Region dienen, wodurch der Ökonom das entsprechende Niveau indirekter und induzierter Auswirkungen erfassen kann.
Das entscheidende Merkmal dieses Ansatzes ist, dass er es ermöglicht, anhand der Daten das geeignete Untersuchungsgebiet für eine EB-5-Auswirkungsanalyse zu bestimmen, anstatt eine Geografie, bei der keine engen wirtschaftlichen Verbindungen zum Projektgebiet nachgewiesen werden können. Dies ist im Zusammenhang mit der USCIS-Beurteilung von I-526-Anträgen hilfreich, da die Multiplikatoren aufgrund des Konzepts der „Leckage“ in der Regel größer werden, wenn ein Untersuchungsgebiet erweitert wird. Jede Branche, die Waren oder Dienstleistungen produziert, erzeugt Nachfrage nach anderen Waren und Dienstleistungen, und diese Nachfrage wird durch eine bestimmte Wirtschaft vervielfacht, bis sie durch Leckage in Volkswirtschaften außerhalb des angegebenen Gebiets abfließt. Mit der Erweiterung des Untersuchungsgebiets steigt die Wahrscheinlichkeit, dass ein Unternehmen seine Inputs „lokal“ beziehen kann.
Der Anreiz, möglichst viele Arbeitsplätze zu schaffen, ermutigt Ökonomen, das Untersuchungsgebiet zu erweitern, um die sekundären Auswirkungen einer Investition zu verstärken. Ohne einen faktenbasierten Ansatz, den die USCIS-Entscheider anhand öffentlich zugänglicher Datenquellen wie dem ACS überprüfen können, ist die Auswahl eines Untersuchungsgebiets jedoch skeptisch. Indem sie sich stattdessen auf Statistiken der Pendlerbevölkerung verlassen, die das Gebiet zeigen, in dem 90 Prozent der Arbeitnehmer eines bestimmten Projektgebiets leben, können Ökonomen das Untersuchungsgebiet von der Struktur und Dynamik der Wirtschaft bestimmen lassen. Dieser Ansatz führt zu einem Bericht über die Schaffung von Arbeitsplätzen, der wirtschaftlich vertretbare und äußerst vernünftige Multiplikatoren verwendet und so die Wahrscheinlichkeit einer endgültigen Genehmigung durch das USCIS erhöht.
Jordan G. Levine ist Ökonom und Leiter der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung bei Beacon Economics LLC, einem unabhängigen Wirtschaftsforschungsunternehmen mit Sitz in Los Angeles.
[1] USCIS, “EB-5 Immigrant Investor: Job Creation Requirements,” http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/menuitem.eb1d4c2a3e5b9ac89243c6a7543f6d1a/?vgnextoid=facb83453d4a3210VgnVCM100000b92ca60aRCRD&vgnextchannel=facb83453d4a3210VgnVCM100000b92ca60aRCRD.
[2] 8 CFR §204.6(m)(3)(iv)
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